Notat fra styringsgruppen for eierne av Returkraft – status og videre arbeid

Innledning

I tråd med mandatet som er gitt av kommunene/eierselskapene knyttet til karbonfangstprosjektet ved Returkraft er det etablert en styringsgruppe med representanter fra selskapet, eierne og kommuner. Prosjektet utvikles som planlagt, men er avhengig av statlige rammebetingelser og finansiering for realisering.

Arbeidet har synliggjort at Returkraft står overfor mer grunnleggende utfordringer enn karbonfangst alene. Markedsutvikling og nye regulatoriske krav krever en bredere vurdering av selskapets posisjon og rammevilkår. Samtidig må Returkraft sin situasjon ses i sammenheng med hvordan avfallsselskapene vurderer sine muligheter i et marked i stor endring. Styringsgruppen har derfor fått et utvidet mandat fra eiermøtet i Returkraft hvilket kommer til uttrykk i temaene som omtales i dette notatet.

Endringer i rammebetingelser

Avfallsbransjen gjennomgår en omfattende transformasjon, drevet av strengere miljøkrav, særlig utsortering av plast og økte krav til gjenvinning. Samtidig møter Returkraft en krevende konkurransesituasjon: svenske forbrenningsanlegg har et betydelig kostnadsfortrinn med langt lavere CO₂-avgifter enn de norske. Dette har presset anbudsprisene ned på nivåer som ikke dekker reelle kostnader, og flere norske anlegg går med underskudd. Returkraft har klart seg bedre enn mange andre, men fikk likevel underskudd i 2024. Også 2025 er krevende, men selskapet forventer et lite overskudd i år.

De lave anbudsprisene i næringsmarkedet gjør at de kommunale avfallsselskapene, som har tildelt Returkraft enerettskontrakter basert på selvkostprinsippet, må betale en forbrenningsavgift som er høyere enn de som konkurranseutsetter avfallsforbrenningen. Dette gir høyere gebyrer for husholdningene. Denne situasjonen forventes å vedvare til rundt år 2035, når avskrivingene på den opprinnelige investeringen er fullført.

Utredning med Rogaland

For å identifisere mulige strategier har Returkraft, i samarbeid med Forus Energigjenvinning og det interkommunale selskapet IVAR (ansvarlig for det meste av avfallshåndteringen i Rogaland), analysert forventet markedsutvikling for restavfall til forbrenning samt potensialet for samarbeid. Analysene viser at restavfallsmengdene til forbrenning vil falle med rundt 30 % de neste årene, primært som følge av økt maskinell ettersortering. Dette innebærer sterkere konkurranse for Returkraft fremover. Samtidig vil slike sorteringsanlegg redusere tonnasjen og senke kostnadene for avfallsselskapene, øke gjenvinningsgraden og bidra til å oppfylle kravet om 70 % utsortert plast innen 2035.

IVAR bygger nå et eget ettersorteringsanlegg og har invitert Agder-selskapene til å delta. Slikt samarbeid burde i utgangspunktet være interessant, men prisnivået og økt transportbehov gjør at forslaget må vurderes opp mot alternative løsninger i Agder. Det kan også være nyttig å se dette i sammenheng med hvilke muligheter et samarbeid med Rogaland innen karbonfangst kan gi. Dette vil blant annet  avhenge av statlige rammevilkår og hvorvidt næringsliv og/eller kommuner vil være villige til å dekke eventuelle ekstra kostnader forbundet med CO₂-fangst. Uansett vil et markedssamarbeid mellom forbrenningsselskapene for å tiltrekke næringsavfall bli aktuelt og skal utredes videre.

Ettersortering i Agder

På grunn av prisnivået og miljøavtrykket ved å sende husholdningsavfall fra Agder til IVARs anlegg i Rogaland, har Returkraft og avfallsselskapene igangsatt en utredning av mulighetene for et eller flere ettersorteringsanlegg i Agder. Arbeidet er godt organisert og vil pågå med høy intensitet fremover.

Markeds- og selskapsutfordringer for Returkraft

Returkraft, som startet opp i 2007, ble opprinnelig etablert for å behandle husholdningsavfall da denne avfallstypen var forventet å vokse sterkt. Grunnet krav om utsortering og gjenvinning har det motsatte skjedd. Avfallsmengden fra husholdningene har de senere år falt og utgjør i dag kun rundt 40 % av avfallet som forbrennes ved Returkraft. Andelen forventes å falle til rundt 30 % de nærmeste årene, forutsatt at selskapet fortsatt oppnår full kapasitetsutnyttelse med hjelp av næringsavfall.

Når Returkraft har blitt avhengig av næringsavfall innebærer det en betydelig risiko for de kommunale avfallsselskapene: dersom tilgangen på næringsavfall svikter, vil de kommunale avfallsselskapene, i henhold til selvkostregelverket, måtte bære en større andel av Returkraft sine kostnader hvilket vil føre til høyere gebyrer for husholdningene. Og dersom kapasiteten til Returkraft fylles opp med lavt priset næringsavfall vil det svekke selskapets økonomi og true bærekraften. Dersom markedet for forbrenning av farlig avfall fortsetter å vokse, og Returkraft klarer å utnytte sine konsesjoner, kan situasjonen endre seg.

Hvem bør eie Returkraft?

I dag er det mest vanlig at forbrenningsanlegg i Norge eies av private aktører eller kraftselskaper med tilgang til kapital og kommersiell kompetanse. Hele 90 % av forbrenningsavfallet i Norge håndteres gjennom anbudsmarkedet. Dagens ordning på Returkraft med interkommunale selskaper som eiere som tildeler enerett og betaler selvkost for forbrenningen fremstår derfor som mindre i tråd med bransjeutviklingen.

I flere eiermøter har derfor spørsmålet om hvem som bør eie Returkraft blitt satt på dagsorden. Eierne har respondert at de i utgangspunktet kan være interessert i å vurdere et salg av selskapet, men at dette nødvendigvis er et spørsmål de vil måtte diskutere med sine respektive eierkommuner.

Det er gjort noen helt overordnede og foreløpige sonderinger i markedet for å sjekke om det kan være interesse fra investorer for å kjøpe Returkraft. De foreløpige tilbakemeldingene er positive. Til tross for en krevende markedssituasjon har selskapet flere styrker, blant annet konsesjon for forbrenning av 30 000 tonn farlig avfall og et sterkt samarbeid med både kommunale og kommersielle aktører i regionen. Nye eiere med kapital og forretningskompetanse vil mest sannsynlig kunne styrke Returkraft, utvikle selskapet videre og realisere prosjekter som dagens eiere vanskelig kan løfte alene.

Det kan stilles spørsmål ved om sannsynligheten for at Returkraft investerer i et karbonfangstanlegg er like stor med offentlige som med private eiere. Reguleringen av slike anlegg skiller ikke mellom eierformer, og private eiere antas å ha bedre tilgang til investeringskapital. Dette avhenger også av hvordan eierne/kommunene vurderer dette, og hvilke muligheter/begrensninger som ligger i lovverket.

Videre prosess

Dette notatet er å forstå som en statusoppdatering til Returkrafts eierselskaper og de bakenforliggende eierkommunene. Styringsgruppen anser det som viktig å dele informasjon om pågående analyser og mulige veivalg tidlig, slik at en kan få innspill til det videre arbeidet. Det er spesielt ønskelig å få tilbakemelding på om det er aksept for å gå videre med grundigere analyser av et eventuelt salg. Dersom styringsgruppen og selskapets styre anbefaler salg, vil dette følges opp med nødvendige juridiske, økonomiske, miljømessige og praktiske vurderinger før en endelig plan for en salgsprosess legges frem til avgjørelse hos eierne/kommunene.

Styringsgruppen ønsker en tilbakemelding fra selskapene og eierkommunene på Eiermøtet 4-5 desember.

Langemyr, Kristiansand, 25 september 2025

Lars Petter Maltby

Styreleder Returkraft

Leder av Styringsgruppen